【盛世美女荟传奇故事】之当代红色娘

北京7月24日电 少数民族地区多处于长江、黄河中上游地区，是我国生物资源最富集、生态环境最优美的区域，也是各类环境污染、生态破坏的高发区域，需要用最严格制度最严密法治保护民族地区生态环境。健全生态文明体制机制是生态环境保护的法治根基，完善地方法规体系是生态环境保护的法治根本，合宪性法规审查是确保地方立法质量的法治举措。《生态环境保护法》以法律的形式规制了“生态红线”，必须用综合行政联合执法举措保护民族地区生态环境，建立健全生态环境治理的综合行政执法体系，规范以协商救济为核心的生态环保约谈机制。需要用最严厉的执法司法手段保护民族地区生态环境，制定完善生态环境保护综合行政执法条例，实施刑事制裁、民事赔偿与生态补偿三位一体环境修复责任制度，生态环境保护法规实施全过程都要接受合宪性审查。由云南省教育厅主管、云南民族大学主办的《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2023年第4期，发表宋才发《民族地区生态环境保护的法治机制研究》论文。《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》是中文社科引文索引（CSSCI）来源期刊、全国中文核心期刊、中国人文社会科学综合评价AMI核心期刊、云南省优秀期刊、中国科技核心期刊，主编张桥贵；副主编王明东；该论文责任编辑伍琼华。

【引用格式】宋才发.民族地区生态环境保护的法治机制研究[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2023,(4):143-151.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。

民族地区生态环境保护的法治机制研究

宋才发

党的二十大报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。少数民族地区多位于祖国边陲的边疆地区，多处于长江、黄河中上游区域，是我国生物资源最富集、生态环境最优美的区域。但由于长期处于相对落后、封闭的自然状态下，人们多习惯于以传统的、陈旧的、落后的生产方式谋求生存和发展，掠夺性开发往往超过生态系统的承载能力，破坏了生态系统的良性循环。生态文明建设严重滞后和不足的状况，已成为我国民族地区一块明显的短板。保护少数民族地区“蓝天白云”“绿水青山”的任务，比全国其他地区显得更加艰巨和繁重。全面遏制生态环境恶化的状态与趋势，对于实现民族地区经济社会可持续发展具有决定性意义。

一、用最严格制度最严密法治保护生态环境

（一）健全生态文明体制机制是生态环境保护的法治根基

云南省生态环境立法走在民族地区乃至全国前列。随着现代科学技术的突飞猛进，人类在有效利用自然、改造自然能力与日俱增的同时，某些违背大自然发展规律的思想观念和行为方式，在我国也曾一度占据上风。致使民族地区许多区域空气污浊不堪，江河湖海臭气熏天；各种癌症和不断变异的病毒，几乎让人们束手无策、防不胜防。长期以来，由于人们缺乏对人与自然关系的正确认识，往往忽视抑或丧失“生态理性”。如何进一步有效节约、集约利用自然资源，防止生态环境遭受新的破坏和持续恶化，已成为一场不期而遇的、对“人性”的严峻考验。笔者就“边疆民族地区安全治理是全局性综合治理”问题，曾先后三次赴少数民族人口大省云南省边境地区做深入的调查研究，发现要协调好、处理好环境保护与经济发展之间的关系，并非一件容易的事情，需要有良好的法治体制机制作保障才行。习近平在考察云南时就曾指出，云南的生态地位极为重要，有自己的独特优势，关键是要构建具有地方特色的生态文明体制机制，依法依规履行对生态环境的保护职责。云南省拥有优美的生态环境和丰厚的自然资源禀赋，是西南边疆地区得天独厚的生态安全屏障。在生态环境保护体制机制建设方面，云南省长期以来，一直走在西部少数民族地区乃至全国的前列。譬如，早在1988年云南省就制定了《滇池保护条例》《洱海保护条例》，随后陆续对所属的“九大高原湖泊”实施生态环境地方立法保护，在全国率先实现了“一湖一条例”的环保措施；2015年在全国率先制定了《云南省国家公园管理条例》，为我国建立“国家公园”体制和国家层面公园立法，提供了直接的、鲜活的云南经验；2018年云南制定的《生物多样性保护条例》，开创了我国生物多样性保护立法的先河；2020年云南省人大又制定了《创建生态文明建设排头兵促进条例》。所有这些地方性法规的制定出台和顺利付诸实施，为云南省推进生态文明建设、筑牢国家西南边疆生态安全屏障、实现人与自然和谐共生提供了法治保障。对于“生物资源最富集”“生态环境最脆弱”双重因素并存的少数民族地区来说，推进生态文明建设需要构建最严密的法规制度体系，用法治思维、法治方式和法治手段维护社会秩序、经济秩序和生态环境秩序。民族地区在“十四五”期间乃至更长的时间内，生态环境保护体制机制建设仍然需要以问题为导向，以建立健全地方法规制度体系为抓手，以法治思维、法治方式和法治手段，推进民族地区生态文明体制机制不断完善。民族地区生态环境保护立法，要突破狭隘的地方利益、部门利益藩篱，建立和推进利益协调、权力协调和公众参与机制；民族地区生态环境综合行政执法，要实现从“对抗式执法”向“多元主体参与执法”转变，逐渐健全和完善生态环境治理的社会动员机制和公众参与机制。

（二）完善地方法规体系是生态环境保护的法治根本

遵循习近平生态文明法治思想做好地方环境保护立法工作。前些年由于受到盲目追求经济GDP数字增长的影响，少数民族人口大省贵州“生态系统存在着天然的脆弱性，长期面临着繁重的生态治理任务”。相比较而言，民族自治地方更是面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻现实，迫切需要运用一系列刚性的、强有力的法治举措，对民族自治地方生态环境进行有效的综合性治理。习近平“在全国生态环境保护大会”上明确指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”少数民族地区人大及其常委会的立法工作，需要紧紧立足当地实际、把本地方的环境治理和生态保护，始终作为一条不可触碰的“高压线”和“不可逾越的底线”。在思想观念上，要牢固地树立起“生态环境保护制度”的“刚性”和“权威性”，充分发挥地方人大及其常委会立法的积极性、主动性、主导性和引领性作用，回应和满足人民群众对“绿水青山”“蓝天白云”环境质量的现实期待。在中国特色社会主义新时代新阶段，尤其要坚持用最严格的制度、最严密的法治手段保护生态环境，强化地方人大及其常委会的立法能力和法规效力。2018年3月全国人大通过的“宪法修正案”，把“生态文明”“和谐美丽”载入《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言。“建设美丽中国”显著凸显了生态文明的《宪法》地位，开启了法律体系生态化、生态环境治理宪法化的新征程。人们通常所说的生态环境法体系“合宪性审查”，就是指以《宪法》为依据，实现《宪法》规范和生态环境法规范的相互影响乃至融贯。民族地区的生态保护和环境治理立法，不仅要认真贯彻“全国法制统一”原则，而且要自觉遵循自然生态环境发展的自身规律和保护规律，严格实施“科学立法”“民主立法”，不断增强和完善人民群众参与立法的体制机制。作为生态文明建设法律保障体系的重要组成部分，我国除了1979年制定、后经两次修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）之外，还有其他方面的生态环境保护立法。譬如，《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国野生动物保护法》等环境和生物多样性保护方面的法律，长江、黄河等流域生态保护的法律等30余部，以及100多部行政法规和1000余部地方性法规，初步形成一个相对完整、门类齐全的生态环境保护的法律法规体系。2014年4月修订的《环境保护法》，首次推行“按日计罚”制度，第五十九条规定“按照原处罚数额按日连续处罚”，“公益诉讼”同“查封”“扣押”等惩罚方式与手段并行，被称为“史上最严格”的环境保护法律，也是有史以来打击浪费资源、污染环境、破坏生态最严厉的法律。2020年全国人大把“绿色原则”写进《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）；《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）成为长江、黄河中上游区域生态文明立法的引领者，使得生态环境保护立法从原来单一的环境保护部门法，逐渐发展成为生态环境保护与治理的完整法律体系。统计到2023年4月底，我国关于生态环境保护与治理的法律、行政法规、司法解释已多达百余部，初步形成了以一个以《宪法》《环境保护法》为核心，覆盖污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展以及生态环境责任的比较完善的生态环境法律体系。民族地区的地方性生态环境立法，始终以中央生态环境立法的制定、修订以及地方全面改革的实际需要为前提和出发点，紧紧围绕当地经济社会发展和生态环境保护综合行政执法的组织实施、规范化管理等具体内容开展立法设计和立法工作，为民族地区生态环境保护提供了重要的法治保障。在“十四五规划”实施期间，民族地区的生态环境立法要更加自觉地维护国家法治统一原则，在自觉遵守立法程序和立法权限的前提下，大胆探索和开展自主性、创制性立法实践活动，坚持做到“立改废”并举，制定好与国家法律法规相配套、有针对性的地方性法规，为国家生态环保法治体系的进一步完善，提供必要的、有益的补充。对民族地区生态保护和环境治理急需的法规制度，目前尚处于空白状态抑或缺失状况的，一定要加快推进地方人大及其常委会的立法工作、加快立法进程，把那些在实践中属于“先行先试”的立法经验，提炼上升为地方性法规；对某些不符合、不衔接、不适应上位法规定的地方性法规，要及时做好修改或废止的修法工作，确保生态环境保护法规的时效性和协调性。

（三）合宪性法规审查是确保地方立法质量的法治举措

合宪性审查是“建设美丽中国”的法治基石。“合宪性审查”是指由特定的国家权力机关，依据《宪法》规定和特定的法律程序、法律方式，对地方性法规是否符合《宪法》规定，进行严格审查的一项具体制度。党的十九大报告作为党的权威性文件，首次提出和使用“合宪性审查”制度，明确指出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”为此第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议，通过《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，并且在《中华人民共和国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中专门规定，原来由“法律委员会”履行的职责，改由新设立的“宪法和法律委员会”承担。过去五年我国通过实施“备案审查制度”的方式，修改完善抑或废止的约2.5万件规范性文件，其背后事实上有很多都是通过“合宪性审查”在发挥作用的。民族地区生态环境保护法规的“合宪性审查”，与当地人民群众的现实生活息息相关。民族地区生态环境保护的严峻性、重要性和特殊性，本质上决定了它具有“公共性”和“公益性”的特征，需要通过国家、社会、企业、私人竭诚合作的途径和方式，携手共同承担生态环境保护的历史责任。“合宪性审查”的本意和本质，就是要让《宪法》守护好每一个公民的合法权益。在地方性生态环境保护的法规规制中，有关“财产权限制条款”的规定，不一定能带来“合宪性审查”的积极效果。在这里需要明确指出的是，不是在任何时间、任何情况下，随时随地都可以启动“合宪性审查”程序，只有在法律允许的前提下才能启动该程序。从“合宪性审查”的主体资格方面看，除了全国人大常委会是地方性法规“合宪性审查”的主体之外，省级地方人大及其常委会也应当成为地方性法规的“合宪性审查”主体。有专家认为，只有当地方性法规直接违背《宪法》文本的时候，才可能触及“合宪性审查”的问题。然而国家做出“合宪性审查”规定的初衷，恰恰是为“可能性”而设立的；是为确保国家公权力机关权力运行的行为，在《宪法》上的“正当性”设立的。在实践中属于“直接适用合宪性审查”程序的，归纳起来只有两种情形：一是地方性法规涉及《宪法》委托事项的时候，必须由全国人大常委会予以审查；二是依据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十二条规定，“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”，不需要制定全国统一的法律和行政法规，但又必须由省级人大及其常委会“先行审查”的。除此之外还有一种特殊情形，被称之为“间接适用合宪性审查”程序的情形。即当地方立法机关对《宪法》的理解和阐释，超出省级人大常委会权限范围的时候，应当由省级人大及其常委会先对地方性法规进行“合宪性审查”，然后报请全国人大常委会进行“合宪性审查”。《宪法》对地方人大及其常委会立法过程中的违宪行为，规定为“相抵触”和“不适当”两种情形。《法规、司法解释备案审查工作办法》则规定了“违反宪法规定、宪法原则和宪法精神”三种情形。为保证地方人大及其常委会制定的地方性法规，能够经受得住“合宪性审查”程序的检验，未来需要根据中国特色《宪法》实施制度的要求，建构具体的地方性法规“合宪性审查标准”。“合宪性审查标准”是确保“合宪性审查”质量的法律依据。本文认为把“成本收益分析和比例原则”，作为对“财产权限制”的“合宪性审查标准”具有现实的可行性。譬如，当下基层人民法院在案件的审理和裁定、判决文书中，已经越来越多的适用“比例原则”进行裁判说理。因而笔者建议把“成本收益分析和比例原则”，确定为民族地区生态环境法规“财产权限制”条款的“合宪性审查”标准。

二、用综合行政联合执法举措保护生态环境

（一）《生态环境保护法》以法律的形式规制了生态红线

需要建立与生态环境保护相适应的生态补偿制度。我国社会每一点显著的发展进步，都离不开制度和法律作保障，因为制度作为人类社会交往形式的共同规则，在本质上对人的行为具有刚性约束作用。如果把生态文明制度落实到包括生态环境治理的资源要素体系、政策法规体系当中去，那么，其核心内容就是生态文明建设制度体系。在民族地区生态环境脆弱的区域划定“生态红线”，作为一项国家生态环境保护的重大制度创新，它是在2014年修订的《环境保护法》第二十九条中被确定下来的。生态环境保护部印发《生态红线划定技术指南》，从概念上对“生态红线”做出了明确而具体的界定。从立法上规定“生态保护红线”，其背景是人民群众在基本生活需求“有没有”的问题得到解决之后，为了进一步满足人民群众对“蓝天白云”“青山绿水”优美生态环境的现实需要而采取的行动。从一定意义上说，“生态红线制度”是采取以法律制度的严厉措施对生态承载力的保护，因为“生态红线制度”能够确定环境资源承载能力的幅度和空间。无论我国过去还是现在，在生态环境保护领域呈现出来的一些突出问题，把它们归结起来，主要是由于在生态文明制度体系尚待完善的同时，政府、企业和个人遵守、落实生态环境制度的执行力不够，执行力决定了生态环境的治理有效性。民族地区各级地方政府对划定的“生态红线”负有“第一责任人”的义务责任，政府通过公共财政转移支付手段成为生态服务的购买者。《环境保护法》规定地方政府应当运用法治手段和市场手段，对那些被划定为“生态红线”保护范围内的经济利益受损者，通过民主协商的程序或市场经济规则的途径，进行必要的“生态利益补偿”抑或“生态权益损害赔偿”。要求生态环境污染者抑或生态环境破坏者，依法承担相应的民事责任。这样做既有利于享有自然资源开发利用权的权利人的利益得以合法实现，又有利于促使环境污染者抑或生态环境破坏者的损害赔偿责任外部成本内部化。这就需要依据《环境保护法》等法律的规定，切实落实企业主体责任和地方各级政府监督管理责任，实施严格的生态环境损害责任终身追究制度。生态服务市场化应当成为生态利益补偿机制追求的目标方向，逐步建立起政府主导、结合市场机制调节的新型生态补偿制度。

（二）建立健全生态环境治理的综合行政执法体系

需要建立充满活力的生态环境保护综合行政执法体系。民族地区生态环境保护在过去相当长的一段时期内，实行的是“条条管理”与“块块管理”相结合的行政执法体制。这种“条块结合”的生态环境保护行政执法体制，曾致使民族地区生态保护和环境治理工作，呈现出“立法不足、执法不力、司法无力”的系统性问题。为了从源头上、制度上解决生态环境保护行政执法中的诸多棘手问题，我国“生态环境保护综合行政执法改革”应运而生。在过去相当长的一段时间内，民族地区在执行“跨区域生态环境治理政策”的时候，由于受地方保护主义等陈旧思维方式的制约和影响，往往两个抑或两个以上数量的地方政府，都对共同的区域性生态环境问题相互推诿、置若罔闻。通常出于彼此谋求“搭便车”的心理，都想从对方的治理行动中获利或降低自己的执行成本。中共中央、国务院2018年下发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，强调要“建立职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力的生态环境保护综合行政执法体制”。近些年尽管从中央到地方制定了诸多综合行政执法的法规政策，但是生态环境治理的总体效益不尽人意，满足不了人民群众对环境优美幸福生活的基本要求。显现于立法技术层面的原因和实际状况，归结起来就是地方人大及其常委会制定的地方性法规创新性严重不足，在法规条款上地方与地方之间相互模仿甚至相互抄袭，地方立法与中央立法呈现出重复立法现象。未来对民族地区生态保护和环境治理，既要严格执行法律法规标准，从源头上落实有效防控的法治责任和领导责任，落实“生态补偿”和“生态环境损害赔偿”制度；又要把民族地区生态环境防治的事前、事中和事后环节贯通起来，促使生态文明制度的优势转化为生态环境治理效能。党的十九届三中全会出台的《深化党和国家机构改革方案》，突出强调要深化行政执法体制改革，加强和完善生态环境保护职能，实行最严格的生态环境保护制度。为此，在“十四五规划”实施期间乃至更长的时间内，民族地区各级政府要尽快补齐生态环境治理体系和治理能力现代化不足这块短板，进一步健全和完善生态环境治理的法律责任体系，强化依法许可排污的法律措施和环评制度，建立健全环境评估结果终身责任追究制度，落实环境治理的信用体系和失信惩戒机制，依法依规严厉惩戒生态环境违法行为；要进一步为民族地区生态环境治理提供优质法律服务和法治保障。在全党全国注重调查研究、大兴调查研究之风的前提下，要进一步吸纳民意、汇集民智、发现真问题、提出管用的真对策，切实建立起健全生态环境治理领导责任和法规政策体系，改革和完善排查、核查、专项督察等制度措施，带着问题意识跟踪督促查、整、改的实际成效，有效破解民族地区生态环境治理的棘手难题，推动生态环境保护、污染防治和人民健康安全的法治保障。

（三）规范以协商救济为核心的生态环保约谈机制

生态环境保护约谈是推动解决突出生态环境问题的一项重要制度。“生态环境保护约谈”是党的十八大后推出的一个重要举措，主要内容是指上级党委、政府抑或生态环境部门，对下级党政机关、职能部门在实施生态保护和环境治理过程中，由于所属单位抑或直接责任人员的行政不作为、环境责任履行不力，抑或由于环境保护执法工作不到位诸多原因，导致抑或引发区域性、流域性生态环境风险等重大环境违法事件发生。从而由上级党委、政府抑或生态环境部门，直接约谈下级党委、政府、生态环境部门或环境违法企业的行政行为。约谈的主要内容和基本程序，是依据“生态环境保护约谈”制度的相关规定，由“生态环境保护约谈”的实施主体，约定双方在规定的地点、规定的时间内、规定的人员全部到场，向被约谈对象严肃地指出生态环境违法事实，并且依据规定提出明确的生态保护和环境治理的整治、整改要求。被约谈对象在表明对生态保护和环境整治的明确态度后，形成“生态环境保护约谈纪要”报上级约谈部门备案，约谈实施主体依法依规督促被约谈对象严格实施整改方案。我国的“生态环境保护约谈机制”，事实上蕴含着“命令型”和“协商型”两种不同类型的约谈功能。相比较而言，“协商型”生态环境保护约谈方式，比较易于被约谈对象所接受，有利于克服“命令型”生态环境保护约谈方式存在的种种弊端，推动以约谈信息公开、创新约谈参与机制为内核的保障性机制，应当说这两种类型约谈的功能各有千秋。从“生态环境保护约谈”法治化的视角看，“生态环境保护约谈”本质上是一种柔性的执法方式，需要在实践中进一步完善其法律依据、功能定位、规范启动程序以及制度性机制、协商性机制和程序性机制，尤其要健全“生态环境保护约谈”的共治性机制和保障性机制，从法律规范上规范“生态环境保护约谈”的程序性机制。《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条，明确规定了生态环境损害及其救济的途径和方式。《民法典》之所以在生态环境“私益损害”责任之外，还要规定“生态环境公益损害”责任，就是为了类推适用民法损害及其救济的规则。民族地区未来还需要构建针对企业生态环境保护约谈法治化救济机制，规范企业就生态环境保护约谈提起行政复议、行政调解、行政诉讼、行政赔偿等一系列衔接制度的程序规范，既要保证生态环境保护约谈的权威性和严肃性，又要保护企业正当、合法的权益。就当下生态环境治理的现实状况和人民群众的强烈期盼看，应当实行“命令型”生态环境保护约谈与“协商型”生态环境保护约谈双管齐下、共同发力，以期在一个不太长的时间内，从根本上缓解和解决制度瓶颈问题。

三、用最严厉的执法司法手段保护生态环境

（一）制定完善生态环境保护综合行政执法条例

制定民族地区生态环境保护综合行政执法条例要遵循先易后难的立法模式。根据民族地区生态保护和环境治理的实际需要，近年来各级地方政府不仅在思想认识上高度重视生态环境保护工作，而且在机构设置上、人员编制上和干部配备上，加强和充实了生态环境保护综合行政执法的力量。但是当下的生态环境保护综合行政执法机构设置仍然不够科学、不够合理，执法体制机制仍然不够完善、不够健全，总体上不太适合抑或适应不了民族地区经济社会发展的实际需要。依据本人在边疆民族地区新疆、广西、云南、贵州、四川、内蒙古等地的立法调研发现，这些问题的症结集中体现在两个方面：一是基层综合行政执法队伍的权力制约机制不健全、监督机制不完善，致使一些基层执法单位和少数执法人员，缺乏基本的法律意识和法纪、政纪观念，在综合行政执法的过程中知法犯法、执法违法、胆大妄为甚至胡作非为。二是基层综合行政执法“责任交叉”、“权责脱节”“队伍参差不齐”的现象比较突出，如有些单位雇佣社会闲杂人员参与执法，基层行政执法队伍执法职责与执法能力严重不配套。因而生态环境部于2021年下发《关于加强生态环境保护综合行政执法队伍建设的实施意见》，强调一定要加强生态环境保护综合行政执法队伍建设，坚决刹住和纠正在生态环境保护综合行政执中出现的严重问题，着力打造一支懂法律、守纪律、重诚信的生态环境保护铁军中的主力军。在当下和未来的一段时间内，民族地区省级生态环境机构的主要职责和任务，是集中一切力量做好对市、县综合行政执法机构、执法队伍的组织协调工作，开展对执法人员的业务指导和稽查考核工作；设区的市的市级执法机构担负的主要职责和任务，关键是要做好强身健体的工作，即要强化自身综合行政执法的职业技能、提升履职能力，对辖区范围内生态保护和环境治理实施统一执法，并且加强对辖区内所属单位统一执法业务的指导、组织协调和考核评价工作。民族地区地方政府各级生态环境部门，是基层生态环境保护综合行政执法的中坚力量和生力军，要进一步完善和提升环境行政处罚系统功能，运用高科技手段依法推进环境行政处罚的“全链条电子化管理”，定期通报移动执法系统建设和应用情况。中共中央、国务院提出要全面深化生态环境保护综合行政执法体制机制改革，促使污染防治和生态保护执法人员、执法职责整合，以达到和实现合理配置执法力量、消除体制机制弊端和障碍。在“十四五规划”实施期间，民族地区各级生态环境保护执法机构，对本区域范围内严重破坏生态环境、损害人民群众切身利益的突出问题，一定要“用重典、出重拳，真管真严、敢管敢严、长管长严”。我国关于生态环境保护综合行政执法的法律规范，多数源自于党的十八大以来颁布的各类法规性政策文件，少数与此相关的法律规定也多散落在部门法之中，当下尚无国家层面专门性的法律或行政法规对其进行规制，亟需从中央层面制定专门性、高位阶的统一立法予以统摄和凝聚。法学理论界呼吁制定生态环境保护综合行政执法的“基本法”，有的甚至提出要制定综合行政执法的专门“法典”。然而本人认为即使全国人大及其常委会现在就把它们列入立法议程，但是从法律的制定到出台需要经历一个相对较长的过程。因为我国立法在具体操作上，多采取“先易后难、先低层级再高层级”的做法，即先制定一些“低位阶法律”试行，待条件成熟后再制定“高位阶法律”。在我国民族地区综合行政执法“低位阶立法”条件尚不具备的情况下，企图“一步到位”直接从法律层面制定高位阶的“基本法”或“法典”是不现实的，也不符合我国立法的传统和惯例。本人认为比较可行的路径，是先由国务院以行政法规的立法形式，尽快制定出台《生态环境保护综合行政执法条例》，待条件和时机成熟了，再考虑由全国人大及其常委会制定“基本法”或“法典”比较适宜。

（二）实施刑事制裁、民事赔偿与生态补偿三位一体环境修复责任制度

环境资源审判依法惩治环境资源犯罪取得显著成效。随着我国社会主要矛盾发生根本性的转变，人民群众对“青山绿水”“蓝天白云”美好生活环境的期待值越来越高，对人的生存环境恶化、大气污染、水污染的容忍度越来越低，对各级政府治理生态环境恶化状态的呼声和要求也越来越高。民族地区各级政府的一切工作都要“以人民为中心”，以人民群众的喜、怒、哀、乐，作为评判政府工作质量好坏的风向标；以人民群众的“幸福指数”和“满意度”，作为衡量和评价领导干部政绩的基本标准。地方党委和政府要把工作重心下移到农村最基层，致力于解决乡村振兴中最棘手的生态保护和污染治理问题，最大限度地解决人民群众的急、难、愁、盼问题。民族地区各级人民法院，也要坚持“以人民为中心”的发展思想，准确把握人民群众提出的新期盼，扎实做好环境资源刑事审判工作。要按照党的二十大报告提出的要求，举全国之力“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。高质量发展是全面建设社会主义现代化强国的首要任务，民族地区各级司法机关和政府执法部门，只有牢固树立生态环境保护意识，才能促使生态因素朝着良性方向发展，扭转个别地方人的生存环境持续恶化的被动局面；才能把人民群众的环境权益落到实处，更好地担负起保护人群众环境权益、维护国家生态安全的历史重任。党的十八大以来，我国各级人民法院环境资源刑事审判工作，始终坚持服务生态环境保护、助力美丽中国建设这个中心任务，依法惩治环境资源犯罪工作取得显著成效。譬如，最高人民法院单独或联合出台关于办理污染环境、破坏野生动植物资源等刑事案件的司法解释及其他规范性司法文件21部，为各级地方法院正确适用法律、统一裁判规则提供了法规依据。自2013年1月至2022年10月底，共依法审结污染环境以及破坏野生动植物资源等一审环境资源刑事案件25.3万件，判处罪犯31.5万人，有力地维护了国家生态安全，发挥了刑罚震慑作用。统计到2021年10月，全国共设立1993家环境资源审判专门机构，28家高级人民法院设立了环境资源审判庭，23家高级人民法院实行环境资源刑事、民事、行政“三合一”审判模式。未来民族地区环境资源刑事审判工作的主要任务，是依法推进审判职能、人员和理念“三合一”的实质性融合，确保民族地区环境资源刑事审判工作行稳致远。对于因环境犯罪造成公益损害引发的“附带民事诉讼”，应当看到《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第三十六条和《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第一百零一条的规范，所提供的法律供给是严重不足的。未来不仅需要奠立推进刑民责任统筹和法律适用的基础，还需要通过对相关规范的历史解释予以澄清，消除某些文义解释的误解。环境责任的逻辑前提是环境利益及调整环境利益的实体规范，民族地区各级人民法院和人民检察院，必须始终坚持“以事实为根据，以法律为准绳”，做到惩罚犯罪与保障人权相统一，确保定罪公正、量刑准确、程序合法；要始终坚持“保护优先，预防为主”的恢复性司法理念，尽最大努力运用好主动“认罪认罚从宽”制度，把民族地区生态环境修复责任落实，作为司法审判定罪量刑的重要考量；要坚持“法律底线”“生态红线”不可触碰的原则，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

（三）生态环境保护法规实施全过程都要接受“合宪性审查”

以《宪法》为核心和前提的地方性生态环境保护法规体系，是有中国特色的社会主义法律体系的重要组成部分。对民族地区地方性生态环境保护法规体系实施全过程“合宪性审查”，除了需要审查生态环境保护法规体系可能的宪法性瑕疵外，还需要对生态环境治理立法实施《宪法》规范予以规范性审查，以期实现地方性生态环境保护法规体系与《宪法》的交互影响及体系性融贯。对民族地区生态环境保护法规实施“合宪性审查”的目的，是为了促使生态环境治理的制度优势向治理效能优势转化，保证地方性生态环境保护法规与《宪法》的高度契合，促使其内部概念、规范与《宪法》规定相吻合。对民族地区生态环境保护法规实施“合宪性审查”的重点，是确保地方性生态环境保护法规贯彻实施的合宪性，实现地方性生态环境保护法规体系施行的正确性和正当性，确保《宪法》的权威性以及《宪法》规定在当地的有效实施。缺少立法前的“必要性审查”，立法中以及立法后的“合宪性审查”，是在过去相当长的一段时间内，民族地区生态环境保护综合行政执法不力、效果不佳，地方性生态环境治理立法屡屡发生“抄袭重复”现象的重要原因。民族地方生态保护和环境治理立法，应当把《宪法》第五条、《立法法》第八十一条确立的“不抵触”原则，确定为指导和统领地方生态环境保护立法的依据，确保民族地区人大及其常委会在生态环境保护法规制定的过程中自觉接受“合宪性审查”，保证民族地区生态环境保护法规体系与《宪法》“不抵触”、与上位法“不重复”。根据本人在边疆民族地区广西贺州市、钦州市进行立法调研的体会，可以依据《立法法》规定的立法程序，建立立法前的必要审查机制。譬如，通过引入“社会第三方专业机构”如高校、科研机构专家学者的方式，对地方生态环境保护立法的地方性、适用性、创新性展开论证和评估，从而确定该地方生态环境保护立法的必要性与可行性。除此之外，还要进行立法技术“合宪性审查”，包括生态环境保护法规体系“合宪性审查”的技术本身、立法技术包括立法程序、立法过程、立法语言、立法结构等进行“合宪性审查”。关键是要建立生态环境保护立法的质量效益评价机制，即地方政府组织力量定期开展立法后的质效评价，以适应民族地区生态环境保护综合行政执法改革的新形势新要求，对那些空泛无效、陈旧过时、与新的上位法重复、抵触的规定，及时予以清理或废止。自2015年《立法法》赋予所有设区的市“环境保护事项”立法权以来，民族地区地方性生态环境法规的制定主体、法规数量明显增加。但由于各地立法机关缺乏这方面的立法经验，加之地方政府对环境治理要求日趋严格，地方立法机关对于生态环境法规立法标准的把握，往往严于或高于国家立法要求。从而增加了民族地区地方性生态环境法规“限缩公民权利和自由”的情况，对公民财产权的限制比较普遍和严厉，呈现出对公民“财产物理状态的量化管制、财产权行使附随义务的设定、财产权支配自由的限制和法律责任类型的增加等多种限制方式”。必须确立民族地区地方生态环境保护立法全过程的“合宪性审查”思维，这样做不仅有利于确保全国人大及其常委会制定的法律不同《宪法》相抵触，而且有利于确保民族地区地方性法规、自治条例和单行条例不同《宪法》或者法律相抵触，“合宪性审查”的真实价值，就是要让《宪法》更好地贴近人民群众的现实生活。2023年新修订的《立法法》第五条、第二十三条、第三十六条、第五十八条、第一百一十条和第一百一十二条，分别从不同的视角规定了“合宪性审查”的内容和程序，一旦出现了“合宪性审查”的要求或建议情况，全国人大常委会法工委就可以直接向制定机关提出书面审查研究意见进行纠正。《立法法》第一百一十二条还规定，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构，“在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向制定机关提出书面审查意见”；如果制定机关不同意修改抑或废止的，法工委“应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议”。