固始县往流中学合作办学的困境引发关

      中港澳国际新闻联合报道（记者 席野蓦 蒙仕荣 ）“往流中学合作办学纠纷案例研讨会”于2026年3月5日在北京举行。来自中直机关、高校法学院、法治媒体等方面的法律专家各自对案件发表意见，与会专家希望固始县教育主管部门积极作为、尽快解决往流中学合作办学中存在的问题，恢复该校正常的办学状态与教学秩序。

河南固始县往流中学始建于1955年。2005年，该校因背负140万元债务陷入困境。当时，县政府出台政策鼓励公办学校改制引入社会资本。2006年，该县热爱教育事业的转业军人刘文军与该县往流中学签订了《往流中学合作办学合作协议书》，固始县教育体育局是合同监证单位，签字并盖有公章，也是收款单位，还是往流中学的直管单位。合作办学期限为40年，协议约定：刘文军出资购买学校80%资产，学校转制为民办公助股份制学校；投资人负责按约定进行校舍建设；教体局参照公办学校标准为学校配备公办教师。2006年3月，县教体局批复同意学校改制。后来，随着学校规模扩大，刘文军持续投入建设，累计新建教学楼、宿舍楼、食堂设施，改造校舍，添置教学设备，学校占地面积扩展至132.5亩，建筑面积约3万平方米。刘文军办学成果显著，为地方教育发展做出了贡献。可是，固始县教体局长期违约、不作为、乱作为，未按协议配备教师、违规调走公办教师、压缩学校招生名额、县教体局2015年、2018年两次虚假回购学校的操作导致师生人心涣散、生源流失；拖欠2008至2019年刘文军垫付的外聘教师工资；还有，未经投资人同意私自注销学校办学许可证等问题。如今学校投资人刘文军陷入巨额债务困境：累计垫付资金2072万元，加之生源大幅减少，导致收入下降，总负债已达五千余万元，学校师资严重不足，生源枯竭，小学、初中部已关停，高中部仅剩3个班，一所拥有70多年历史的学校面临关停，陷入生死难料的困境。刘文军因为教育投资而债台高筑、成为失信被执行人，他多次与教体局、县政府、县委主管领导请示汇报、协商沟通，几年来一直推诿拖延，问题始终没有得到解决，无奈来到北京天道法律咨询事务所寻求法律专家的帮助，以下是往流中学办学纠纷案件研讨会部分专家发言摘要。

中央纪委纪检监察研究所原副所长、廉政法治研究专家姬广勤：看到刘文军同志在往流中学办学纠纷案件中受到的委屈和所处的困境，我感到很遗憾并且深表同情。刘文军同志作为一名荣立过二等功的退伍军人、共产党员，能在改革关键时刻主动与政府分忧、承担社会办学的责任，这种优秀的表现上级有关部门应当给予重视和鼓励、扶持和表扬。遗憾的是，当地主管部门所做的却恰恰相反。在合作办学过程中，固始县教体局没有认真履行合作办学合同，也没有尽到应有的管理责任。这种行为是不作为和乱作为的问题。虽然法院判决合同有效、继续合作办学，可是，县教体局每年只给几十个招生名额，原来的学校已经注销，现在继续办学不能名正言顺地宣传扩大招生。造成这种局面当地主管领导应当反思，作为政府部门是否存在不作为和慵懒作风？目前，往流中学的困境对各方都不利：一是对国家有损失，教书育人毕竟是国家的事业；二是对学校本身也是伤害，导致学校陷入教学质量下降与生源减少的恶性循环；第三是严重挫伤了投资人社会办学的热情。刘文军先后17年内投资了几千万，现在得不到任何回报，与法与理都不公正。第四，原来合作办学合同规定政府可以回购，现在回购迟迟没落地，导致学校进退两难、生死未卜。当下，当地主管部门领导处理这个问题，既要算政治账，与中央教育兴国、多主体办学的政策、《民办教育促进法》保持一致，又要算经济账，起码要分担一些投资办学人的经济负担，不能让投资办学的人出钱出力、操心受累、流血流汗再流泪，希望引起领导重视，尽快解决往流中学的问题。

中直机关退休干部、廉政法治研究专家张铁林：现就备受关注的往流中学向社会呼救一事，谈谈我个人的看法。我基本了解了河南固始县往流中学的前世今生。往流中学创办于1955年，原来是公办学校；2006年转制公办与社会资本合作股份制学校。公有股占20%，刘文军的社会资本占股份80%。刘文军对学校建设和发展贡献很大，值得赞赏。往流中学的合作办学模式在全国各地都有类似的范例，也是中小学扩招的产物。但是，随着生源减少，社会合作办学的学校压缩招生首当其冲。截止现在，该校公办学校资质已被当地教体局注消，该校处于生无出路、死无退路的尴尬境地，成为社会关注的热点。这个所学校何去何从？学校老师、学生、家长和当地群众都在翘首以待。我认为，当地政府应当尊重历史，包括学校前期存在的合法性、合规性，因为有合作办学的合同在，要认可当时政府跟学校合作办学合同的合法性、有效性。因此，对学校目前的生存和发展，当地政府应给予政策支持和出路，依法履行继续办学的判决义务，像其他学校一样给与足够的招生指标，让这所历史悠久的学校继续办下去。往流中学，往生何处，流向哪里？这是固始县教育界的一件大事，主管领导不容回避，应该勇敢担责，化解危机，尽快拿出解决方案。

北京工业大学法学教授、知名法学专家张荆:这起案件相对比较复杂，它是行政和民事交叉的案件，所以有诸多法律关系需要理顺和调整。我想提两个问题：一个是这个官司从初级法院到中级法院，又申请省高法再审。前期，当事人刘文军是胜诉了，但是并没有达到他希望的诉讼目的。其中最大的问题是，诉讼的方向有问题，当事人应该打的不是行政官司，而是民事官司。行政官司的被告均为政府或者政府机关所属部门，这些部门有行政合同的优益权。行政一方代表公共利益，有合作项目主体的监督权、指挥权、管理权、主导权等权利，双方的法律地位是不平等的。但是，仔细分析合同内容，可以判断它不是一份真正意义上的行政合同，办学投资人和县教体局之间有明显的购买关系。刘文军用140万元人民币购买了学校80%的股份，这是一种交易行为，具有交易内容的合同更符合民事合同的典型特征，而不是行政合同。如果打民事合同的话，双方的法律地位是平等的，合作办学合同约定为40年，教体局不能单方面强调乙方办学能力差，债台高筑就下文回购往流中学，教体局的回购文件应属于违约在先。另外，回购文件的传出导致任课教师和家长的心理不安，生源的流失，2015年的回购文件，导致生源从2013年的1241，降至到2018年的460名，减少了近3倍。按照民法典规定，教体委违约在先应承担相应的违约责任。第二个问题是刘文军提出，合同执行过程中教体局有三个承诺都没有兑现，比如：教师的配备，其编制工资供给渠道和身份按县政府有关规定办理，教师工资福利待遇和其他公办学校享受同等待遇等。对公派教师的人数不足、公派教师工资应由县财支付等。这些问题的不落实主要根源在于当地政府主管部门的不作为，不去努力积极地兑现承诺。去年5月份，我国正式出台了《中华人民共和国民营经济促进法》，我也参加了法律的征求意见稿的研讨工作。民营经济法有一个非常重要的“信赖保护原则”写进了该法第70条。信赖保护原则是指人民由于信赖政府而形成法秩序，是社会稳定的基石。因此政府行政机关不可以不兑现承诺，不可以朝令夕改，不可以新官不理旧账。在政策改变情形下，给人民群众造成的财产损失要给与赔偿。在该法的第73条也规定了违法的责任追究：即“不履行向民营经济组织依法做出的政策承诺、依法订立的合同的，由有权机关予以纠正，造成损失的，依法予以赔偿；造成不良后果或者影响的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分”。我们希望固始县政府和教体局能兑现对投资人的书面承诺，成为“信赖保护原则”的践行者，也希望刘文军能借助《民营经济促进法》实施的东风，积极推进依法解决办学难和相关违约赔偿问题。

民意网总编、著名法务咨询师朱以山：我看到了刘文军提供的案件材料后，认为他应该从如下三个方面依法维权：第一，法律规定，人民政府应当按照协议拨付相应的教育经费。《民办教育促进法》第五条规定，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。”第五十条规定，“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”第二，找准双方的优势和劣势，强力出击。特别是往流中学的办学许可证已经被非法注销了。学校的撤销程序明显违法，没有征得合作办学的投资人同意，没有进行财产清算，投资人可以依法申请启动法院强制清算程序。根据我国民法的权益义务对等原则，政府教育行政部门既然强制注销了学校，投资人就有权收回学校的投资款。第三，投资人可以针对在此案中涉嫌违纪违法的公职人员，包括行政机关和司法人员进行举报控告，同时舆论曝光，加快推进解决学校遗留问题的进度。

西北大学客座教授、知名廉政与法律智库专家李笑天：我简单谈几点对本案的看法：第一，固始县教体局依法负有往流中学合作办学的监管责任。与刘文军合作办学的协议是2006年签订的，合作期限是40年，到2026年才执行了20年，现在学校已陷入无法正常运转的困境，我认为县教体局在作为主管部门，负有不可推卸的办学主体责任，这是我的基本观点。第二，往流中学注销程序不合法。根据《民办教育促进法》第五十八条规定，“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”往流中学属于社会资本合作办学，民营资本占股80%，在没有依法履行清算程序的情况下，当地教育主管部门直接注销学校办学许可证的行为不合法，应该依法撤销，投资人可以依法到人民法院提起学校注销清算诉讼，而且胜诉的希望很大。第三，刘文军行政诉讼二审期间，审理法院对举证责任分配有严重错误。在学校投资人刘文军发起行政诉讼期间，法院两次通知原告李文军补证，刘文军没有提供新证据，就直接判了维持原判。实际上，行政诉讼的举证责任是倒置的，也就是被告负有举证责任。作为原告，刘文军只需要陈述案件诉求和事实，举证责任应分配给被告固始县教体局，而不是刘文军。如果这个案件申请再审，就可以作为申请再审的重要理由，行政诉讼案件申请再审需要符合9个条件，其中最重要的就是提供新的证据。第四，县教体局作为学校主管部门，根据合同规定，如果投资人出现办学困难，教育主管部门有责任回购学校。当时刘文军已经投入了几千万的固定资产，而教体局两次所谓的回购都是虚晃一枪，没有落地，由此导致学校人心混乱和动荡，老师和学生流失，造成了巨大的损失。为此，县教体局作为教育主管部门负有不可推卸的责任。第五，通过查阅刘文军与县主管领导的一部分通话记录，包括正县级领导、分管教育的副县级领导，还有教体局的主要领导，他们都是态度很好，但是始终没有帮助学校解决任何实际困难。而学校每天都要教学管理，明眼人都能看清楚，这个过程中固始县教体局确实存在着行政上的不作为。办学人多次在不同场合找领导汇报工作和阐述困难，回答都是“好好好、行行行”，不是正在忙开会，就是答复去找谁谁谁，下级部门推到上级，上级又推回来，一直在互相踢皮球。如今几年下来，当事人走过了行政复议、行政诉讼和上诉、信访等所有司法与行政协商程序，官司打了10多轮次，诉讼一直打到省高院，漫长的诉讼与汇报主管部门并没有解决学校的任何实际问题，校长忙于维权和应付债务，很少的时间和精力用于管理学校。第六，目前投资人陷入了一个无解的“囚徒困境”：如果继续办学，还将继续更多的亏损；如果停办，反而构成投资人违约。因此，这里我想表达一个愿望：往流中学的困境不能再继续拖延下去，当地县教体局应该对投资人负责，避免投资人、教师、学生、国家都蒙受损失。如果这件事曝光出去，对固始县的整体形象都会造成影响，政府部门违约说明缺乏契约精神，这样的营商环境吸引投资商谁还敢去？希望媒体报道后，能够引起当地主管部门领导重视，坐下来举办听证会专门协商专案处理意见，因为法律不是万能的，最终解决问题还需要政府主管部门是实实在在地推动，而不是只走空转的程序。我们希望教体局多给往流中学一些办学指标，让学校尽快走入正规，师生人心稳定，让投资人有一定的办学收益并逐步清偿债务，这样做会出现一种对国家培养人才、老师就业、学生安心就读等各方面都受益的圆满结果。我们希望这种结果能尽快出现。（摄影：徐国敬 责任编辑 林芝佟 ）